İnzibati icraatda qeyri-müəyyən hüquqi anlayışların tətbiqi və inzibati məhkəmə nəzarəti

1 Sentyabr 17:12

E-huquq.az Bakı Apellyasiya Məhkəməsinin İnzibati Kollegiyasının hakimi Orxan İsmayılovun yeni məqaləsini oxucuların diqqətinə təqdim edir:

Qanunvericilik aktlarının hazırlanması zamanı müəyyən və qeyri-müəyyən hüquqi anlayışlardan istifadə edilir. Geniş mənada qeyri-müəyyən hüquqi anlayışlar dedikdə şərhi qiymətləndirmə tələb edən, müəyyən hüquqi anlayışlar dedikdə isə bunun əksi olaraq əlavə təfsirə ehtiyacı olmayan anlayışlar başa düşülür.[1]

İnzibati hüquqda qeyri-müəyyən hüquqi anlayışlardan bəhs etməmişdən öncə inzibati orqanın mülahizə səlahiyyətinə diqqət çəkməyi zəruri hesab edirik. Çünki qeyri-müəyyən hüquqi anlayışların tətbiqi inzibati orqanın işin faktiki və hüquqi hallarının müəyyənləşdirilməsindəki mülahizə sərbəstliyi ilə əlaqədardır.

İlk növbədə qeyd etmək lazımdır ki, inzibati icraatda inzibati orqanın mülahizəsi iki mərhələdə fərqləndirilməlidir. Birinci olaraq inzibati orqanın işin faktiki və hüquqi hallarının müəyyən edilməsinə münasibətdə mülahizəsi, yəni inzibati orqanın öz qiymətləndirməsinə əsasən hərəkəti, ikinci olaraq isə hüquqi nəticəyə münasibətdə mülahizəsi, yəni inzibati orqanın diskresion səlahiyyətlərinə əsasən seçim hüququnun olması fərqləndirilməlidir.[2]

Qeyd olunan fərqləndirməni daha aydın izah etmək üçün inzibati aktın ünsürlərinə nəzər salmaq lazımdır. Belə ki, “İnzibati icraat haqqında” Qanunun sistemli təhlilindən, eyni zamanda Azərbaycan Respublikası Ali Məhkəməsinin İnzibati Kollegiyasının 13 avqust 2020-ci il tarixli Qərardadından müəyyən olunur ki, inzibati aktlar əsasən səlahiyyət, forma, səbəb, məzmun və məqsəd ünsürlərinin vəhdətindən ibarət olur.

Hüquq ədəbiyyatında səbəb ünsürünün hüquqi aktlarda tənzimlənməsi üç kateqoriyaya ayrılır.[3]

1. Hüquqi aktlarda inzibati aktın səbəb ünsürünün açıq şəkildə göstərilməsi

Müxtəlif qanun müddəaları tədqiq edildikdə səbəb ünsürünün bəzən qanunda açıq şəkildə göstərildiyini görmək mümkündür. Məsələn, Torpaq Məcəlləsinin 57-ci maddəsinə görə, avtomobil yollarının çəkilişi üçün torpaq sahəsi ayrılarkən torpaq sahələri əsasən kənd təsərrüfatına yararsız və ya az yararlı torpaqlardan ayrılır.

Göründüyü kimi, burada torpaq ayırma qərarının səbəbi açıq şəkildə göstərilib. Bu da avtomobil yollarının çəkilişidir. Bu şərt olmadan, yəni avtomobil yolu deyil, əyləncə mərkəzi tikmək üçün torpaq ayrılarsa, bu akt səbəb ünsürü baxımından hüquqa zidd olacaqdır.[4]

2. İnzibati aktın səbəbinin hüquqi aktlarda göstərilməməsi

Qeyd olunmalıdır ki, hüquqi aktlarda inzibati aktın səbəb ünsürü göstərilməmişdirsə, bu zaman inzibati orqan inzibati aktın səbəb ünsürünü mülahizə səlahiyyəti əsasında müəyyən edəcəkdir.

“Torpaq islahatı haqqında” Qanunun aşağıdakı maddəsinə nəzər saldıqda görünür ki, normada qəbul ediləcək inzibati aktın səbəbi açıq şəkildə təsbit olunmamışdır.

Maddə 7. Bələdiyyə torpaqları

...2. Bələdiyyənin ehtiyat fondunun torpaqları qanunvericiliyə uyğun olaraq ümumi istifadəyə, bələdiyyə mülkiyyətində olan müəssisə, idarə və təşkilatların istifadəsinə, fiziki və hüquqi şəxslərin icarəsinə və Azərbaycan Respublikası vətəndaşlarının və hüquqi şəxslərinin mülkiyyətinə verilə bilər.

Fikrimizcə, inzibati orqan heç bir qanuni səbəb müəyyən etmədən inzibati akt qəbul edərsə, bu akt məhkəmə tərəfindən səbəb ünsürü baxımından qüsurlu hesab edilə bilər.

Təsadüfi deyildir ki, Azərbaycan Respublikası Ali Məhkəməsinin İnzibati Kollegiyasının 13 avqust 2020-ci il tarixli Qərardadının 29-cu bəndində qeyd olunmuşdur ki, ...“inzibati hüquqda inzibati orqanın məqsədi ictimai mənafeni təmin etmək olduğundan, qəbul ediləcək inzibati aktların da bu məqsədə uyğun olaraq qanuni səbəbləri olmalıdır. İctimai mənafeni təmin etmək isə inzibati vəzifələrin lazımi şəkildə icrası və ictimai ehtiyacların ödənilməsində ifadə olunur. Beləliklə, səbəbsiz inzibati akt qəbul edilə bilməz. Digər tərəfdən, inzibati aktın əsasını təşkil edən səbəb həm “real mövcud” olmalı, həm də “hüquqa uyğun” olmalıdır. Nəhayət, inzibati aktların səbəb ünsürünün yoxlanılmasında nəzərə alınmalı olan prinsiplərdən biri də mütənasiblik tələblərinə riayət edilib-edilməməsidir. Buna görə, inzibati aktın doğuracağı nəticə ilə onun səbəbi arasında ağlabatan mütənasiblik təmin olunmalıdır”.

3. İnzibati aktın səbəbinin hüquqi aktlarda “qeyri-müəyyən hüquqi anlayışlardan” istifadə etməklə göstərilməsi

Hazırkı məqaləmizin mövzusunu məhz sonuncu hal təşkil etdiyindən bu məsələ ilə bağlı ətraflı hüquqi dəyərləndirmə aparılmasını zəruri hesab edirik.

İlk növbədə qeyd edək ki, inzibati hüquqda “qeyri-müəyyən hüquqi anlayışlar” dedikdə, konkret şəkildə müəyyən olunmamış, lakin vəziyyətdən asılı olaraq hüquq tətbiq edən inzibati orqan tərəfindən şərh edilən (məzmunu doldurulan) və inzibati aktın səbəb ünsürünü müəyyənləşdirən ifadələr başa düşülür. Başqa sözlə desək, inzibati orqan tərəfindən qeyri-müəyyən hüquqi anlayışların tətbiqi işin faktiki vəziyyətinin hüquqi baxımdan qiymətləndirilmə faəliyyətidir.

Qeyd edildiyi kimi, qeyri-müəyyən hüquqi anlayışların tətbiqi inzibati orqanın işin faktiki və hüquqi hallarının müəyyənləşdirilməsindəki mülahizə sərbəstliyi ilə əlaqədardır. Bununla da inzibati orqan işin faktiki vəziyyətinin hüquqi baxımdan qiymətləndirilməsini həyata keçirir. Bu hal mövcud qanunvercilikdə inzibati orqanın qiymətləndirmə fəaliyyəti kimi qəbul edilsə də (İPM-in 73.3.2-ci maddəsinin 1-ci cümləsi), hüquq ədəbiyyatında qeyd olunan fəaliyyət inzibati orqanın “inzibati aktın səbəb ünsüründə diskresion səlahiyyəti” kimi də ifadə edilir.

İnzibati hüquqda qeyri-müəyyən hüquqi anlayışlara bəzən qeyri-müəyyən hüquqi şərtlər deyilsə də, ancaq ifadə olaraq qeyri-müəyyən hüquqi anlayış termini qəbul edilərək istifadə edilir. İnzibati hüquqda istifadə edilən qeyri-müəyyən hüquqi anlayışlara misal olaraq “ictimai maraq”, “ümumi fayda”, “mühüm səbəb”, “etibarlılıq”, “uyğunluq”, “ehtiyac”, “xüsusi çətinlik vəziyyəti” kimi anlayışları göstərə bilərik.[5]

Qeyri-müəyyən hüquqi anlayışların tətbiqi elə bir vəziyyət üçün nəzərdə tutulub ki, qanunverci inzibati orqanın qarşılacağı hadisələri (vəziyyəti) əvvəlcədən öngörə bilmir.[6] Başqa sözlə desək, inzibati orqanların fəaliyyət istiqamətlərinin bütün incəliklərini əvvəlcədən müəyyən edib hüquqi aktlarla tənzimlənmənin mümkün olmaması, eyni zamanda müəyyən zaman keçməsi ilə inzibati orqanın təcrübədə qarşılaşdığı problemlərin artması (və ya yeni problemlərlə qarşılaşması) və qanunvericiliyin buna reaksiyasının (təkmilləşdirilmə aparmasının) zaman alması və s. səbəblərdən inzibati orqan inzibati fəaliyyətini realizə etmək üçün qeyri-müəyyən hüquqi anlayışların məzmununu müəyyən etmək (şərh etmək) səlahiyyətinə malikdir.

Milli qanunvercilik konteksində qeyri-müəyyən hüquqi anlayışların misal kimi “zəruri hallarda”, “dövlət mənafeləri üçün”, “ictimai təhlükəsizlik mənafeləri üçün”, “lazımi məlumat”, “kifayət qədər əsaslar” və s. göstərmək olar. Məsələn, “Aviasiya haqqında” Qanunun 55.2-ci maddəsinə nəzər salaq.

Maddə 55.2. Müvafiq icra hakimiyyəti orqanının müəyyən etdiyi orqan (qurum) dövlət mənafelərini nəzərə alaraq, müvafiq icra hakimiyyəti orqanının müəyyən etdiyi orqanın (qurumun) təkliflərinə əsasən hava məkanının konkret hissələrini mülki aviasiya üçün qadağan olunmuş və ya məhdudlaşdırılmış zona kimi müəyyən edə bilər...

Bundan başqa, “Yol hərəkəti haqqında” Qanunun 12-ci maddəsinin 2-ci hissəsinə nəzər salaq:

“....Yol şəraiti hərəkət üçün ciddi təhlükə yaradarsa, yol hərəkəti təhlükəsizliyinin təmin edilməsinə nəzarəti həyata keçirən orqan yol hərəkətinin müvəqqəti məhdudlaşdırılması və ya qadağan edilməsi haqqında qərarın qəbul edilməsi barədə göstəriş verə bilər...”

Yuxarıda qeyd olunan hallarda inzibati orqan dövlət mənafeyinin və ciddi təhlükənin nədə ifadə edildiyi müəyyən edir. Başqa sözlə, həmin anlayışların konkretləşməsinə dair şərhetmə fəaliyyətini həyata keçirir.

Eyni zamanda, Ailə Məcəlləsinin 161.1.-ci maddəsində də qeyri-müəyyən anlayışa rast gəlmək mümkündür. Belə ki, həmin normada qeyd olunur ki, vətəndaşlıq vəziyyəti akt qeydində ərizə əsasında dəyişiklik edilməsi, kifayət qədər əsaslar olduqda və aidiyyəti şəxslər arasında mübahisə olmadıqda, ərizə verən şəxsin seçdiyi, məhkəmə qətnaməsi əsasında isə bu barədə qətnamənin çıxarıldığı yer üzrə müvafiq icra hakimiyyəti orqanının müəyyən etdiyi orqan (qurum) tərəfindən həyata keçirilir.

Göründüyü kimi, həmin hallar (kifayət qədər əsaslar) qəbul ediləcək inzibati aktın səbəb ünsürünü təşkil edir. Belə vəziyyətlərdə həmin qeyri-müəyyən anlayış (kifayət qədər əsaslar) inzibati orqan (qeydiyyat şöbələri) tərəfindən şərh edilməli və bununla da işin faktiki vəziyyəti hüquqi baxımdan qiymətləndirilməlidir.

Təhlil olunmalı digər vacib məsələ inzibati icraatda qeyri-müəyyən hüquqi anlayışların tətbiqi üzərində inzibati məhkəmə nəzarəti ilə bağlıdır.Qeyd olunmalıdır ki, inzibati orqanların publik hüquq sahəsindəki fəaliyyətlərinin üzərində məhkəmə nəzarətinin olması hüquqi dövlətin əsas əlamətlərindən biridir.

Almaniya Federal İnzibati Məhkəməsinin və Konstitusiya Məhkəməsinin yanaşması ondan ibarətdir ki, qeyri-müəyyən hüquqi anlayışların inzibati orqan tərəfindən necə realizə edildiyi istisna halları çıxmaq şərtilə, inzibati məhkəmə icraatı qaydasında tam həcmdə yoxlanıla bilər.[7]

Eyni hüquqi mövqe “Azərbaycanda inzibati məhkəmə icraatı” kitabında aşağıdakı şəkildə ifadə olunmuşdur:

“Tez-tez rast gəlinən və təfsiri mümkün olan dispozisiya şərtləri ilə bağlı olan bütün digər hallar tam həcmdə məhkəmə tərəfindən yoxlanıla bilər. Məsələn, əgər qanunda namizədin “uyğun” olduğu təqdirdə dövlət qulluğuna qəbul edilə bilməsi nəzərdə tutulmuşdursa, bu uyğunluğu obyektiv meyarlar əsasında (məsələn, əvvəlki işəgötürənlərin verdiyi xasiyyətnamələr əsasında) yoxlamaq olar”.[8]

Azərbaycan Respublikasının İnzibati Prosessual Məcəlləsində inzibati orqanların diskression səlahiyyətlərinin hansı həcmdə və necə yoxlanılmasını müəyyən edən prosessual norma təsbit edilmişdir. Belə ki, həmin Məcəllənin 74-cü maddəsinə əsasən, inzibati orqanın diskresion səlahiyyətlər əsasında hərəkət etdiyi hallarda məhkəmə, həmçinin inzibati aktın və ya inzibati aktın qəbul edilməsindən imtinanın yaxud inzibati orqanın hərəkətsizliyi səbəbindən inzibati aktın qəbul edilməməsinin diskresion səlahiyyətlərin qanunla müəyyən olunmuş hədlərinə əməl olunmaması və ya diskresion hüququn həmin səlahiyyətlərin məqsədinə uyğun şəkildə həyata keçirilməməsi baxımından qanunsuz olub-olmadığını yoxlayır.

Nəzərə almaq lazımdır ki, qeyri-müəyyən hüquqi anlayışların tətbiqi mahiyyətcə inzibati orqanın inzibati aktın səbəb ünsürünün müəyyən edilməsində (işin faktiki və hüquqi hallarının müəyyənləşdirilməsində) mülahizə (diskresion) səlahiyyətidir. Bu baxımdan hesab edirik ki, qiymətləndirmə fəaliyyəti əsasında qəbul edilmiş inzibati aktlar da diskresion səlahiyyətlərin həyata keçirilməsi zamanı rəhbər tutulmalı olan prinsiplər və tələblər əsasında yoxlanıla bilər.

Yuxarıda qeyd etdiklərimizi bir kazus üzərindən tətbiq etməyə çalışaq.

Şərti qəbul edək ki, inzibati orqan “lazımi məlumatı” təqdim etmədiyinə görə hüquqi şəxs barəsində maliyyə sanksiyası tətbiq edilməsinə dair inzibati akt qəbul etmişdir. Ancaq inzibati aktda “lazımi məlumatı” anlayışı ilə bağlı heç bir hüquqi dəyərləndirmə aparılmamışdır. Qeyd olunan əlverişsiz inzibati akt inzibati məhkəmə icraatı qaydasında aşağıdakı kimi yoxlanıla bilər.

İlk növbədə “Haqsız rəqabət haqqında” Qanun (01.07.2024-cü il tarixədək qüvvədə olmuşdur) 12-ci maddəsinin birinci hissəsinin beşinci abzasına nəzər salaq:

Maddə 12. Maliyyə sanksiyaları

1. Bu Qanunun tələblərinin pozulmasına görə bazar subyektlərinə aşağıdakı maliyyə sanksiyaları tətbiq edilir:

Azərbaycan Respublikasında antiinhisar siyasətini həyata keçirən mərkəzi icra hakimiyyəti orqanına qəsdən düzgün olmayan məlumat verdikdə və ya lazımi məlumatı vermədikdə bütün fəaliyyət növləri üzrə son üç ayda əldə edilmiş ümumi gəlirin (əlavə dəyər, sadələşdirilmiş və aksiz vergiləri çıxılmaqla) 5 faizinə qədər maliyyə sanksiyaları.

Burada hüquqi dəyərləndirilməli olan vacib məsələ ondan ibarətdir ki, “lazımi məlumat” dedikdə nə başa düşülür?

Yuxarıda da qeyd edildiyi kimi, “lazımi məlumat” və s. bu kimi ifadələr (zəruri hallarda, kifayət qədər əsas olduqda və s.) inzibati hüquqda qeyri-müəyyən hüquqi anlayışlar kateqoriyasına daxildir.

Məlumdur ki, inzibati orqan tərəfindən maliyyə sanksiyasını tətbiq edilməsinə əsas olan inzibati akt qəbul edilərkən “İnzibati icraat haqqında” Qanunun prinsip və tələblərini rəhbər tutulmalıdır. Çünki sözügedən Qanun inzibati aktların qəbul edilməsi, icra olunması və ya ləğv edilməsi ilə bağlı inzibati orqanlar tərəfindən həyata keçirilən fəaliyyətin hüquqi əsaslarını, prinsiplərini və prosedur qaydalarını müəyyən edir.

Nəzərə almaq lazımdır ki, inzibati orqan inzibati icraat zamanı işin düzgün həlli üçün əhəmiyyət kəsb edən bütün faktiki halları hərtərəfli, tam və obyektiv araşdırmağa, eləcə də əlavə sübutlar toplamağa borcludur. Başqa sözlə, bu hal onun xidməti vəzifəsindən irəli gəlir.

Beləliklə, qənaətimiz ondan ibarətdir ki, inzibati orqan “lazımi məlumat” anlayışını subyektiv meyarlarla deyil, “İnzibati icraat haqqında” Qanunun prinsip və tələbləri nəzərə alınmaqla obyektiv, məntiqi və hüquqi meyarlarla şərh etməli, başqa sözlə, inzibati orqan həmin anlayışın məzmununu məhz qeyd olunan meyarlar əsasında müəyyən etməlidir.

Qeyd olunmalıdır ki, inzibati orqanlar tərəfindən qeyri-müəyyən hüquqi anlayışların təfsiri və həmin anlayışın təfsirin əsasında qəbul ediləcək qərar hüququn aliliyi prinsipi ilə ziddiyyət təşkil etməməli, eləcə də fiziki və ya hüquqi şəxslərin hüquqi statusuna (prinsipial hərəkət azadlığına) qeyri-mütənasib müdaxilə vəziyyəti yaratmamalıdır.

Ali Məhkəmənin İnzibati Kollegiyasının 13 avqust 2020-ci il tarixli Qərardadının 29-cu bəndində qeyd olunmuşdur ki, inzibati aktların səbəb ünsürünün yoxlanılmasında nəzərə alınmalı olan prinsiplərdən biri də mütənasiblik tələblərinə riayət edilib-edilməməsidir. Buna görə, inzibati aktın doğuracağı nəticə ilə onun səbəbi arasında ağlabatan mütənasiblik təmin olunmalıdır.

Eyni zamanda qeyd etmək lazımdır ki, qeyri-müəyyən hüquqi anlayışlarla bağlı inzibati orqanların fəaliyyəti inzibati məhkəmə icraatı qaydasında yoxlanılarkən bəzi digər prinsiplərə də əməl olunub-olunmaması yoxlanılır. Belə ki, bu zaman rəhbər tutulmalı prinsiplərdən ən vacibi “hüquqi müəyyənlik” prinsipidir. Əslində bu prinsipin elementləri “İnzibati icraat haqqında” Qanunun 58-ci maddəsində göstərilmişdir:

58.2. İnzibati akt məzmun baxımından kifayət qədər aydın və anlaşılan olmalıdır.

58.3. İnzibati aktda onun ünvanlandığı hüquqi və ya fiziki şəxslər, nizama saldığı və ya həll etdiyi məsələlər dəqiq göstərilməlidir.

Göründüyü kimi, inzibati hüquqda müəyyənlik prinsipi ona xidmət edir ki, fiziki və hüquqi şəxslər müxtəlif hüquqi vəziyyətləri əvvəlcədən qiymətləndirə və hərəkətlərini (fəaliyyətlərini) ona uyğun tənzimləyə bilsinlər.

Yuxarıda qeyd olunanların qarşılıqlı təhlili onu deməyə əsas verir ki, qeyri-müəyyən hüquqi anlayışların tətbiqinə yönəlik inzibati fəaliyyət zamanı inzibati orqan tərəfindən “İnzibati icraat haqqında” Qanunun prinsip və tələblərinə əməl edilməməsi mübasiləndirilən inzibati aktı səbəb ünsürü baxımından qüsurlu edir.

[1] https://www.juraindividuell.de/artikel/der-unbestimmte-rechtsbegriff-im-oeffentlichen-recht/

[2] Səyyad Kərimov, Günəş Vəliyeva. “İnzibati icraat haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanunu. Kommentariya. “Hüquq ədəbiyyatı” nəşriyyatı, Bakı, 2006, səh 86

[3] Cemil Kaya. İdarenin takdir yetkisi ve yargısal denetimi. 3. baskı İstanbul. s.209

[4] Fərhad Mehdiyev. İnzibati hüquq. Bakı, 2010

[5] Hartmut Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht (Grundrisse des Rechts). 17.Auflage, Verlag C.H.Beck, s. 143

[6] A.Çağrı Yıldız. Alman idari yargılama hukukuna özgü bir dava türü yükümlülük davası 1. baskı İstanbul. s.73

[7] A.Çağrı Yıldız. Alman idari yargılama hukukuna özgü bir dava türü yükümlülük davası 1. baskı İstanbul. s.74

[8] Köniqsmann A., Azərbaycanda inzibati məhkəmə icraatı, “Hüquq ədəbiyyatı nəşriyyatı”, Bakı, 2013, səh. 172-173