Dövlət satınalmalarında korrupsiya riskləri və ona qarşı mübarizənin əsas prinsipləri

Azərbaycan Respublikasının Baş prokuroru yanında Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Baş İdarəsinin Təşkilati və informasiya təminatı idarəsinin böyük prokuroru, I dərəcəli hüquqşünas Pirayə Səmədzadə-Əliyeva "Dövlət satınalmalarında korrupsiya riskləri və ona qarşı mübarizənin əsas prinsipləri" adlı məqalə yazıb.

E-huquq.az-a göndərilən məqaləni təqdim edirik:

Dövlət satınalmaları dövlət qurumları, eləcə də dövlət müəssisələrinin öz öhdəlik və vəzifələrini yerinə yetirmək üçün malların, xidmətlərin və işlərin satın almalıları prosedurudur. Azərbaycan Respublikasının “Dövlət satınalmaları haqqında” Qanunun 2-ci maddəsinə əsasən, satınalma - malların (işlərin və xidmətlərin) “Dövlət satınalmaları haqqında” Qanunla müəyyənləşdirilmiş üsullarla dövlət vəsaiti hesabına əldə edilməsi deməkdir. Son dövrdə dövlət satınalmaları dövlət resurslarının səmərəli və korrupsiyasız idarə olunmasını təmin edən mərkəzi alət kimi qəbul edilmiş və dövlətlər tərəfindən istifadə edilməkdədir. Bununla belə, digər tərəfdən satınalma korrupsiyaya daha həssas olan proseslərdən biri hesab edilir.

Korrupsiya demokratiya və qanunun aliliyini sarsıdan, bazar iqtisadiyyatını, həyat keyfiyyətini, sosial-iqtisadi inkişafı ləngidən, təhlükəsizliyin və insan hüquqlarının pozulmasına səbəb olan, mütəşəkkil cinayətkarlığın, terrorçuluq və digər təhdidlərin inkişafına şərait yaradan, sosial ədaləti pozan qlobal bir bəladır.

Beynəlxalq aləmdə korrupsiyaya universal anlayış verilməsə də, Birləşmiş Millətlər Təşkilatının (BMT) “Transmilli mütəşəkkil cinayətkarlığa qarşı” Konvensiyasında korrupsiyanın hansı cinayət əməlləri ilə həyata keçirilməsi barədə müddəa öz əksini tapmışdır. Belə ki, həmin Konvensiyada korrupsiya “vəzifəli şəxs tərəfindən öz vəzifə borcunu yerinə yetirən zaman hər hansı hərəkət və ya hərəkətsizliyə yol verməsi müqabilində şəxsən və ya vasitəçidən istifadə etməklə həmin vəzifəli şəxs və ya digər fiziki və ya hüquqi şəxs üçün hər hansı qeyri-qanuni əmlakın ona vəd edilməsi, təklif edilməsi və ya təqdim edilməsi, eləcə də həmin vəzifəli şəxs tərəfindən hədə-qorxu ilə tələb edilməsi və ya qəbul edilməsi” kimi başa düşülür.

Korrupsiyanın gizli xarakterinə görə dəqiq dəyərini ölçmək çətin olduğundan, xüsusilə satınalma mərhələlərində ona qarşı mübarizə daha da çətinləşir. Məsələn, dövlət tərəfindən maliyyələşdirilən tikinti layihələrinə qoyulan investisiyanın 10-30%-nin səhv idarəetmə və korrupsiya nəticəsində itirilə biləcəyi təxmin edilmiş və layihənin dəyərinin 20-30%-nin korrupsiya nəticəsində itirilməsi müəyyən edilmişdir.

İqtisadi Əməkdaşlıq və İnkişaf Təşkilatının (bundan sonra OECD) Qlobal İdarəetmə Forumuna görə, hesabatlılığın və şəffaflığın zəif olması və ya ümumiyyətlə olmaması satınalmalarda dürüstlüyə və nəticədə korrupsiyaya əsas təhlükə kimi qəbul edilir. Bu baxımdan, son illərdə satınalmalarda korrupsiyaya qarşı daha effektiv mübarizə metodu kimi əsas rolu şəffaflığın və dürüstlüyün artırılması tələbi durur. Bu prinsiplər dövlət resurslarının səmərəli idarə olunmasının təmin edir – inzibati səmərəlilik və ya ədalətli rəqabət üçün təminatların təmin edilməsi kimi digər yaxşı idarəetmə imperativləri ilə balans yaradır.

Ümumi olaraq, satınalma prosesi üç mərhələdən ibarətdir: tenderdən əvvəl, tender anı və satınalma müqaviləsinin qüvvəyə minməsi Bu mərhələlərin hər birinin özünəməxsus korrupsiya riskləri vardır. Bu risklər müqavilə ödənişi və idarə edilməsinə qədər tender vasitəsilə ehtiyacların qiymətləndirilməsi ilə bağlıdır.

Korrupsiya satınalma prosesinin hər bir mərhələsində baş verə bilər. Bu risklər maraqların toqquşmasından müxtəlif növ dələduzluq risklərinə qədər fərqlənir. Satınalmalar zamanı yarana bilən korrupsiya riskləri aşağıdakılar kimi müəyyən edilmişdir:

Tenderdən əvvəl yarana bilən korrupsiya riskləri:

Tenderdən əvvəl yaranan prosedurlara satınalmaların planlaşdırılması (atınalan təşkilatın adı, alınacaq malların (işlərin və xidmətlərin) adı, həcmi, miqdarı və ölçüsü, satınalmanın ardıcıllığı, təqvim ili üzrə bölgüsü və satınalma üsulu və sair məsələlərə dair məlumatların yerləşdirilməsi), tender komissiyasını formalaşdırılması, tenderin əsas şərtlər toplusunu hazırlaması və sair aiddir.

Risklər:

Ehtiyacların qiymətləndirilməsi və bazar təhlili:

• Ehtiyacların adekvat qiymətləndirilməsinin olmaması və ya məhdud olması

• Məmurların (vəzifəli şəxslərin) qərarlarına kənar şəxslərin təsiri

• Müqavilə üzrə qeyri-rəsmi razılaşma

Planlaşdırma və büdcələşdirmə:

• Zəif satınalma planlaması

• Satınalmalar ümumi investisiya qərarlarının qəbulu prosesinə uyğun gəlməməsi

• Büdcənin real şəkildə tərtib edilməməsi və ya büdcədə çatışmazlıq

Spesifikasiyaların/tələblərin hazırlanması:

• Texniki spesifikasiyaların konkret şirkət üçün uyğunlaşdırılması

• Seçim meyarlarının obyektiv olaraq müəyyən edilməməsi və ya əvvəlcədən müəyyən edilməməsi

• Mal və xidmətlərin lazımsız nümunələrinin tələb edilməsi

• Layihənin spesifikasiyası haqqında məlumatların qanunsuz olaraq alınması.

Satınalma prosedurunun seçimi

• Qeyri-rəqabətli prosedurlardan istifadə üçün lazımi əsaslandırmanın olmaması

• Hüquqi istisnalar əsasında qeyri-rəqabətli prosedurlardan sui-istifadə: müqavilənin bölünməsi, həddindən artıq təcililikdən sui-istifadə, dəstəklənməyən dəyişikliklərin həyata keçirilməsi.

Tender zamanı yarana bilən korrupsiya riskləri:

Bu prosedur zamanı satınalma müqaviləsinin yerinə yetirilməsi üzrə iddiaçıların kağız daşıyıcıda və ya elektron formada təqdim etdikləri təkliflərdən ən səmərəlisinin seçilməsinə dair müsabiqə həyata keçirilir.

Risklər:

Təklif/iddia üçün sorğu:

• Tenderə dəvət üçün ictimaiyyətə bildirişin olmaması

• Qiymətləndirmə və mükafatlandırma meyarlarının açıqlanmaması

• Satınalma məlumatlarının açıqlanmaması və ya ictimaiyyətə açıq olmaması

Təklifin təqdim edilməsi:

• Rəqabətin olmaması və ya sövdələşmə halları (tender təklifi, təklifin dayandırılması, təklifin rotasiyası, bazarın bölüşdürülməsi)

Təklifin qiymətləndirilməsi:

• Qiymətləndirmə prosesində maraqların toqquşması və korrupsiya:

- Öncədən tender iştirakçıları ilə tanışlıq

- Hədiyyələr və ya gələcək/əlavə imtiyazlar, güzəştlər kimi şəxsi maraqlar

- “Dörd göz prinsipi”nin effektiv tətbiqinin olmaması

Müqavilə:

• Təchizatçılar öz qiymət təkliflərində dəqiq maya dəyəri və ya qiymət məlumatlarını açıqlamamaları, nəticədə müqavilə qiymətinin artması (məsələn, faktura qiymətlərinin artırılması)

• Təsdiqləmə prosesində maraqların toqquşması və korrupsiya

• Prosedurla bağlı qeydlərə çıxışın olmaması

Satınalma müqaviləsinin qüvvəyə minməsi mərhələsində yarana bilən korrupsiya riskləri:

Satınalma prosedurunun son mərhələsində satınalma sifarişi yekunlaşdırılır, faktura qəbul edilir və ödənişi həyata keçirilir, habelə fakturaların dəqiq qeydləri aparılır, sifarişin çatdırılması həyata keçirilir və yoxlanılır.

Risklər:

Müqavilələrin idarə edilməsi / icrası:

• Müqavilənin icrası zamanı təchizatçının, xüsusən də onun keyfiyyəti, qiyməti və vaxtı ilə bağlı sui-istifadə hallarına yol verilməsi:

- İddiaçıya daha çox vaxt və/yaxud daha yüksək qiymətlər təqdim etmək üçün müqavilə şərtlərində əsaslı dəyişikliklər edilməsi

- Müqavilənin spesifikasiyalarına cavab verməyən məhsulun və ya alt standartların, iş və ya xidmətlərə dair qərarların verilməsi

- İstifadəçiyə (satınalan təşkilata - malları (işləri və xidmətləri) dövlət vəsaiti hesabına satınalan dövlət müəssisə və təşkilatları (idarələri), nizamnamə fondunda dövlətin payı 30 faiz və daha çox olan müəssisə və təşkilatlar) çatdırılmazdan əvvəl və ya qeydə alınmazdan əvvəl yeni aktivlərin oğurlanması

- Dövlət məmurları tərəfindən zəif nəzarət və/və ya podratçılar və nəzarət edən məmurlar arasında sövdələşmə

- Şəffaf şəkildə seçilməyən və ya hesabatlı olmayan subpodratçılar və tərəfdaşlar

Sifariş və ödəniş (sifarişə müxtəlif malların, işlərin vəxidmətlərin həyata keçirilməsi aiddir.

• Maliyyə vəzifələrinin qeyri-kafi ayrılması və/və ya dövlət məmurlarına nəzarətin olmaması:

- Yanlış uçot, xərclərin səhv bölüşdürülməsi və ya müqavilələr arasında xərclərin düzgün müəyyən edilməməsi

- Fakturaların gec ödənilməsi

• Təchiz olunmayan mal və xidmətlər üçün və avans hüququndan əvvəl aralıq ödəniş üçün saxta və ya dublikat fakturaların verilməsi

Yuxarıda qeyd olunan korrupsiya riskləri vahid və tam olmaya bilər və hər bir şəraitə uyğun hər hansı bir digər risklər yarana bilər. Lakin ümumi olaraq bu növ korrupsiya risklərin qarşının alınması üçün bir neçə prinsip qəbul olunmuşdur. Bu prinsiplərə aşağıdakılardır:

- Dürüstlük

- Şəffaflıq

- Maraqlı olmayan tərəflərin iştirakı

- Əlçatanlıq

- Elektron satınalma (e-procurement)

- Effektiv nəzarət mexanizmi (məsələn, “dörd göz prinsipi”, effektiv monitorinq və sair).

Hökumətlər şəffaflığın təmin edilməsi, iddiaçılar və podratçılar üçün bərabər imkanların təmin edilməsi məqsədləri, xüsusilə də səmərəlilik arasında adekvat tarazlıq tapmalıdırlar. Buna görə də, korrupsiyaya nəzarəti yetərincə təmin edən minimum şəffaflıq tələblərindən tutmuş əlavə nəzarət mexanizmlərinə qədər gücləndirilməlidir. Bununla belə, vurğulamaq lazımdır ki, məhdud rəqabət mütləq daha az şəffaflıq tələb etmir. Məsələn, ölkələr şəffaflığı və dürüstlüyü artırmaq üçün prosedurlarda rəqabət qabiliyyətinin olmaması ilə mübarizə aparmaq üçün xüsusi tədbirlərdən (məsələn, hesabat tələbləri, müqavilənin təltif edilməsi barədə əvvəlcədən bildiriş, risklərin idarə edilməsi üsulları və s.) istifadə edə bilər.

Bununla yanaşı, satınalma rəsmiləri planlaşdırma və idarəetməni təkmilləşdirmək üçün adekvat alətlərlə təchiz edilməli və onların qərarları haqqında yaxşı məlumatlandırılmalıdırlar. Məsələn, inkişaf etmiş ölkələrdə hökumət satınalma rəsmilərinə gündəlik işlərində və qərarlarında dəstək olmaq üçün yeni informasiya və kommunikasiya texnologiyalarına (məsələn, malların qiymətləri haqqında məlumat bazaları vasitəsilə) böyük sərmayə qoyublar. Habelə, satınalmalar üzrə məsul şəxslərin dövlət satınalmalarında dürüstlüyə və korrupsiyaya qarşı risklərin qarşısının alınması üçün müvafiq bacarıq, təcrübə və ixtisasla təmin edilməsi istiqamətində effektiv səylər göstərilməli, hökumət daha da qeyri-mərkəzləşdirilmiş yanaşmanı mənimsəməli və satınalmalarda peşəkarlığın artırılmasına səy göstərməlidir.

Peşəkarlığın əsas göstəricilərindən biri də təhvil verilmiş idarəetmə mühitində satınalma rəsmilərinin maraqlar toqquşması hallarının və daha çox ümumi şəkildə korrupsiyanın qarşısını almaq üçün məhdudiyyətləri və qadağaları aydınlaşdıran etik davranış qaydalarını tənzimləyən müvafiq imperativ nizamnamənin olmasına da ehtiyacı vardır. Satınalma növünə (məsələn, spesifiklik, mürəkkəblik, dəyər və həssaslıq nəzərə alınmaqla) və satınalmada korrupsiyanın qarşısının alınmasına və aşkarlanmasına kömək etmək üçün daxili nəzarətin və kənar auditin daha risk-əsaslı yanaşmaya əsaslanmasının getdikcə daha çox qəbul edilməsi müşahidə olunur. Bəzi ölkələr dövlət satınalmaları prosesinin dürüstlüyünün yoxlanılmasına maraqlı tərəfləri – təkcə özəl sektor nümayəndələrini deyil, həm də son istifadəçiləri, vətəndaş cəmiyyətini, medianı və ya ümumilikdə ictimaiyyəti cəlb etməklə birbaşa sosial nəzarət mexanizmlərini tətbiq edirlər.

Klitgaard korrupsiyanı ifadə edən düsturu aşağıdakı kimi təklif etmişdir: “korrupsiya = inhisarçılıq + diskresiya (mülahizə) – hesabatlılıq”. O, iddia edir ki, korrupsiyanın qarşısını almaq üçün hesabatlılıq səviyyəsini artırmaq, inhisarçılıq dərəcəsini və məmurlar arasında diskresiyanı istisna edən monitorinq vasitələrinin daha çox olması vacibdir. Eyni şəkildə, bu müəlliflərin bəziləri qeyd edirlər ki, ixtiyari səlahiyyətlər məmur tərəfindən qanunsuzluq törətmək üçün istifadə edilən satınalma prosesində əsas amillərdən biridir və rüşvətə səbəb ola bilər. Məmurun diskresion səlahiyyəti nə qədər çox olarsa, o, öz səlahiyyətindən öz mühakiməsi üçün istifadə etmək ehtimalı bir o qədər çox ola bilər. Həmin vəzifəli şəxsin qərarları qərəzli və ya qərəzsiz ola bilsə də, vəzifəli şəxs diskresion səlahiyyətdən hər an sui-istifadə edə bilər. Bu baxımdan, bir çox müəlliflər iddia edirlər ki, satınalma rəsmisinin (vəzifəli şəxsləri) bütün bu mərhələlərdə müəyyən qeyri-etik davranışlardan, habelə korrupsiya hallarına şərait yaradan halların qarşısını almaq və bunlardan çəkinmək üçün diskresion səlahiyyətləri olmamalı və ya əksinə, diskresion səlahiyyətləri olsa da minimum olaraq məhdudlaşdırılmalıdır. Hər iki nəzəriyyənin özünəməxsus müsbət və mənfi yanaşmaları vardır.

Beləliklə, satınalma rəsmisinin qərara müdaxilə etmək səlahiyyəti varsa, bu hər hansı bir müdaxilə ola bilər və bu da öz növbəsində rüşvətlə təşviq edilə bilər. Digər tərəfdən, satınalma məmurunun hər hansı diskresion səlahiyyəti yoxdursa, o, müəyyən subyektiv mühakimə və ya qanunsuzluğa meyl etməyəcək. Bu müəlliflər bildirirlər ki, diskresion səlahiyyətləri məhdudlaşdırmaqla satınalma prosesində korrupsiyanı məhdudlaşdırmaq olar. Diskresiya səlahiyyətlərini məhdudlaşdırmaq üçün bir neçə üsul var, məsələn, obyektiv meyarlar üzrə müxtəlif vəzifəli şəxslərin qərar qəbul etdiyi “dörd göz prinsipi” və ya təsadüfi mexanizm və sair. Bununla belə, digər tərəfdən “dörd göz prinsipi” də korrupsiyanı tamamilə aradan qaldırmır. Belə ki, satınalma dövrünə effektiv nəzarət təkcə hesabatlılığın dəstəklənməsi və dövlət satınalmaları prosesində dürüstlüyün təşviq edilməsi üçün yox, həm də bu proseslər satınalma dövrünün icrası və səmərəliliyi haqqında qiymətli sübutların əldə olunmasına şərait yaradır.

Hökumətlər hesabatlılığını təşviq etmək və ictimai institutlara inamı gücləndirmək və korrupsiyaya qarşı daha effektiv mübarizə üçün idarələrin, özəl sektor təşkilatların, istifadəçilərin, vətəndaş cəmiyyətinin, media və geniş ictimaiyyətin satınalma prosesində iştirakına geniş şərait yaradılmalıdır.

Bununla yanaşı, dövlət satınalmalarında informasiya və kommunikasiya texnologiyalarının tətbiqi elektron satınalmalarda da şəffaflığı artıra, dövlət tenderlərinə çıxışı asanlaşdıra, satınalma rəsmiləri ilə şirkətlər arasında birbaşa qarşılıqlı əlaqəni azalda, təbliğat və rəqabəti artıra, qanun pozuntularının və korrupsiyanın daha asan aşkarlanmasına (məsələn, təkliflərin saxtalaşdırılması sxemləri) şərait yarada bilər.

Sevindirici haldır ki, bu gün Azərbaycan hökuməti tərəfindən də milli qanunvericiliyin beynəlxalq standartlara uyğunlaşdırılması istiqamətində hüquqi və institusional islahatlar aparılmaqdadır. Belə ki, bu sahədə qanunvericiliyə edilmiş dəyişikliklər həm satınalmalar zamanı dövlət vəsaitindən daha səmərəli və qənaətlə istifadəyə, həm də şəffaflığın artırılaraq bərabər rəqabət mühiti yaradılmasına əsaslı töhfələr vermişdir. Daha səmərəli dövlət satınalmaları sistemi isə davamlı iqtisadi inkişaf hədəflərinə çatmaq üçün vacib elementlərdəndir.

Ədəbiyyat

Gutman J., 2014. Is there room for discretion? Reforming public procurement in a compliance-oriented world.

Klitgaard, R., 1988. Controlling corruption. New york: University of California Press.

Lambsdorff J., 2015. Preventing corruption by promoting trust – insights from behavioral science. Diskussionsbeitrag Nr. V-69-15.

OECD, 2007. Integrity in public procurement good practice from A to Z. Organisation for Economic Co-operation and Development.

OECD, 2015. OECD Recommendation of the Council on Public Procurement. Organisation for Economic Co-operation and Development.

OECD, 2016. Preventing Corruption in Public Procurement. Organisation for Economic Co-operation and Development.

Wells J., 2014. Corruption and Collusion in Construction: A view from the industry. In T. Soreide and A. Williams (Eds.) Corruption, Grabbing and Development: Real World Challenges.