İnzibati aktın ünsürlərində mülahizə səlahiyyətinin mövcudluğu

E-huquq.az bir müddət öncə Şirvan Apellyasiya Məhkəməsinin İnzibati Kollegiyasının hakimi, Hakimlərin Seçki Komitəsinin üzvü Orxan İsmayılovun “İnzibati orqanların diskresion səlahiyyətləri” adlı məqaləsi oxucuların diqqətinə təqdim etmişdi. Həmin mövzunun davamı olaraq Orxan İsmayılovun yeni məqaləsini oxucuların diqqətinə təqdim edirik.

(İkinci məqalə)

Hazırkı məqalənin predmetini inzibati aktın ünsürlərində diskresion səlahiyyətlərin mövcudluğunun təhlil edilməsi təşkil edəcəkdir. Bu baxımdan ilk növbədə inzibati aktın anlayışını vermək gərəkdir.

“İnzibati icraat haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanununun 2.0.2-ci maddəsinə əsasən inzibati akt - inzibati orqan tərəfindən ümumi (publik) hüquq sahəsinə aid olan müəyyən (konkret) məsələni nizama salmaq və ya həll etmək məqsədilə qəbul edilmiş və ünvanlandığı hüquqi və ya fiziki şəxs (şəxslər) üçün müəyyən hüquqi nəticələr yaradan qərar, sərəncam və ya digər növ hakimiyyət tədbiridir.

Qeyd etmək lazımdır ki, inzibati aktlar əsasən səlahiyyət, forma, səbəb, məzmun və məqsəd ünsürlərinin vəhdətindən ibarət olur. İnzibati aktın hansı ünsüründə diskresion səlahiyyətlərin mövcud olub-olmamasını, başqa sözlə, inzibati aktın hansı ünsürünün müəyyən edilməsində (seçilməsində) inzibati orqanın diskresion səlahiyyətə malik olub-olmamasını ayrı-ayrılıqda təhlil edək.

Səlahiyyət ünsürü

Səlahiyyət - inzibati orqanın inzibati aktı qəbul edə bilmə imkanına sahib olmasında ifadə olunur. Bu imkan inzibati orqanlara normativ hüquqi aktlarla verilən hakimiyyət səlahiyyətlərinin icrası qaydasında qərar qəbul edə bilmə haqqıdır. Bu aktları qanunvericiliyin səlahiyyət verdiyi orqan, instansiya və ya şəxslər qəbul etməlidir. Səlahiyyətsizlik halları isə əsasən bir neçə formada təzahür edə bilər – digər hakimiyyət qollarına (qanunvericilik və məhkəmə hakimiyyəti) məxsus olan səlahiyyətlərin mənimsənilməsi, digər inzibati orqana məxsus olan səlahiyyətlərin mənimsənilməsi və inzibati orqanın adından qərar qəbul etmək səlahiyyəti olmayan şəxsin inzibati akt qəbul etməsidir (Azərbaycan Respublikası Ali Məhkəməsinin İnzibati Kollegiyasının 13 avqust 2020-ci il tarixli Qərardadının 27-ci bəndi).

Bəzi alimlər inzibati aktın səlahiyyət ünsürü üzərində inzibati orqanın məhdud formada mülahizə səlahiyyətinin olmasını qəbul edirlər. Qeyd olunan yanaşmanın tərəfdarları hesab edirlər ki, inzibati orqanın öz seçimi əsasında hər hansı bir məsələ ilə əlaqədar səlahiyyətindən istifadə etməsi və ya həmin səlahiyyəti başqa inzibati orqana ötürməsi onun səlahiyyət ünsürü baxımından diskresion səlahiyyətinin ola biləcəyini göstərir.[1]

Əslində burada söhbət diskresion səlahiyyətlərin mövcudluğundan daha çox səlahiyyətlərin ötürülməsindən gedir ki, bunu da diskresion səlahiyyətlər kimi qəbul etmək doğru deyildir. Fikrimizcə, səlahiyyətlə bağlı hüquq normaları genişləndirici təfsir olunmamalıdır.

Qanunverciliyə nəzər saldıqda müəyyən etmək olur ki, bəzən eyni bir məsələnin həlli iki və daha çox inzibati orqanın səlahiyyətindədir.

Məsələn, Azərbaycan Respublikası Nazirlər Kabinetinin 31.10.2003-cü il tarixli 145 nömrəli Qərarı ilə təsdiq edilmiş «Vətəndaşlıq vəziyyəti aktlarının dövlət qeydiyyatı Qaydası»na nəzər salaq.

1.1. Bu Qayda Azərbaycan Respublikasının Ailə Məcəlləsinə uyğun olaraq hazırlanmışdır və dövlət mənafeyi, ictimai mənafe üçün, vətəndaşların şəxsi, habelə əmlak hüquqlarının qorunması məqsədilə Azərbaycan Respublikası Ədliyyə Nazirliyinin və Naxçıvan Muxtar Respublikasının ərazisində Naxçıvan Muxtar Respublikası Ədliyyə Nazirliyinin qeydiyyat şöbələri, nikah evləri, Azərbaycan Respublikası Xarici İşlər Nazirliyinin xaricdəki konsulluq idarələri, rayon tabeli şəhərlərdə, qəsəbələrdə və kəndlərdə rayon, şəhər, şəhər rayonu icra hakimiyyətlərinin nümayəndəlikləri tərəfindən vətəndaşlıq vəziyyəti aktlarının dövlət qeydiyyatı qaydasını müəyyən edir.

1.2. Azərbaycan Respublikasının hüdudlarından kənarda daimi və müvəqqəti yaşayan, habelə müvəqqəti olan Azərbaycan Respublikası vətəndaşlarının vətəndaşlıq vəziyyəti aktlarının dövlət qeydiyyatı konsulluq idarələri tərəfindən aparılır.

1.3. Azərbaycan Respublikasının ərazisində əcnəbi və ya vətəndaşlığı olmayan şəxslərin vətəndaşlıq vəziyyəti aktlarının dövlət qeydiyyatı Ailə Məcəlləsinin 146-157-ci maddələrinin tələbləri nəzərə alınmaqla aparılır.

1.4. Qeydiyyat şöbəsi və konsulluq idarəsi fəaliyyət istiqamətinə uyğun olaraq Azərbaycan Respublikası Ədliyyə Nazirliyinin “Vətəndaşlıq vəziyyəti aktları” avtomatlaşdırılmış qeydiyyat informasiya sistemi vasitəsilə doğumun, nigahın bağlanmasının, nikahın pozulmasının, övladlığa götürmənin, atalığın müəyyən edilməsinin, adın, ata adının və soyadının dəyişdirilməsinin, ölümün dövlət qeydiyyatını aparır, vətəndaşlıq vəziyyəti akt qeydlərində dəyişiklik edir və ləğv edir, itmiş akt qeydlərini bərpa edir, akt kitablarını saxlayır və vətəndaşlıq vəziyyəti aktlarının dövlət qeydiyyatı haqqında şəhadətnamələr və ya arayışlar verirlər.

1.5. İcra hakimiyyətinin nümayəndəliyi Azərbaycan Respublikası Ədliyyə Nazirliyinin informasiya sistemi vasitəsilə doğumun, nikahın bağlanmasının, ölümün dövlət qeydiyyatını, o cümlədən doğumun və ölümün elektron qaydada qeydiyyatını aparır və doğum, nikah, ölüm haqqında şəhadətnamələr verir

Göründüyü kimi, həm icra hakimiyyətinin nümayəndəliyi, həm də qeydiyyat şöbələri Azərbaycan Respublikası ərazisində doğumun, nikahın bağlanmasının, ölümün dövlət qeydiyyatını aparmaq səlahiyyətlərinə malikdirlər. Bunu “səlahiyyət paralelliyi” də adlandırmaq olar. Ancaq bunu inzibati aktın səlahiyyət ünsürü üzərində inzibati orqanın mülahizə sərbəstliyinin olması kimi qəbul etmək doğru olmazdı.

Belə ki, müvafiq qeydiyyatı aparmaq hər iki inzibati orqanın səlahiyyətidir və həmin inzibati orqanların müvafiq qeydiyyatı aparmaqdan əsassız imtina etmək haqqı qanunvercilikdə tanınmamışdır. Başqa sözlə desək, vətəndaşların seçimi əsasında onların səlahiyyətli orqanlara müraciətləri olduqları təqdirdə həmin inzibati orqanlar müvafiq qeydiyyatı aparmalıdır.

Bəzən normativ hüquqi aktlarda eyni məsələ ilə bağlı iki inzibati orqanın səlahiyyətli olması halına başqa formalarda da rast gəlinir. Bu hallar inzibati orqanlardan birinin yeni yaranması ilə bağlı ola bilər. Ancaq nəzərə almaq lazımdır ki, bu zaman qeyd olunan məsələ bir qayda olaraq müvafiq qanunların keçid müddəalarında tənzimlənir, yəni inzibati orqanlardan hər birinin səlahiyyət müddəti qanunla dəqiq müəyyən olunur.

Məsələn, “Torpaq islahatı haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanunun aşağıdakı maddələrinə nəzər salaq.

Maddə19. Torpaqların alqı-satqısının ümumi qaydaları və şərtləri

Bələdiyyə ehtiyat fondunun özəlləşdirilə bilən torpaqları, Azərbaycan Respublikası vətəndaşlarının və hüquqi şəxslərin mülkiyyətində olan torpaqlar alqı-satqı müqavilələrinin predmeti ola bilər.

Azərbaycan Respublikasında torpaq sahələri üzərində mülkiyyət hüququ mülkiyyətçilərin və ya onların vəkil etdiyi orqanların qərarı (şəxslərin razılığı) ilə bilavasitə, torpaq hərracları və müsabiqələri vasitəsilə alınıb satıla bilər. Bələdiyyənin ərazisində daimi yaşayan və eyni zamanda ən azı beş il müddətində yaşayış yeri üzrə qeydiyyatda olan Azərbaycan Respublikası vətəndaşlarının mülkiyyətinə “Bələdiyyə torpaqlarının idarə edilməsi haqqında” Azərbaycan Respublikası Qanununun 9.8-ci maddəsi ilə müəyyən edilmiş məhdudiyyət nəzərə alınmaqla fərdi yaşayış evinin tikintisi üçün torpağın ayrılması, habelə Azərbaycan Respublikasının tərəfdar çıxdığı beynəlxalq müqavilələrdən irəli gələn öhdəlikləri yerinə yetirmək məqsədi ilə torpağın dövlət mülkiyyətinə və ya icarəsinə verilməsi, “Elektrik enerjisi istehsalında bərpa olunan enerji mənbələrindən istifadə haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanununa uyğun olaraq bərpa olunan enerji mənbələri ərazisinin əhatə etdiyi torpaq sahəsinin dövlət mülkiyyətinə və ya icarəsinə, elektrik enerjisi istehsalçısının icarəsinə verilməsi istisna olmaqla, digər hallarda bələdiyyə torpaqları üzərində mülkiyyət hüququ yalnız açıq torpaq hərracları və ya müsabiqələri vasitəsilə əldə edilə bilər.

Maddə 25. Keçid müddəaları

Azərbaycan Respublikasında bələdiyyə orqanları formalaşana qədər bu Qanunla bələdiyyələrə ayrılan torpaqların idarə olunması müvafiq dövlət icra hakimiyyəti orqanları tərəfindən həyata keçirilir.

Azərbaycan Respublikasının Torpaq Məcəlləsi dəyişilənədək bu Qanuna zidd olmayan hissədə tətbiq edilir.

2001-ci il yanvarın 1-dək yerli icra hakimiyyəti orqanlarının bələdiyyələrin ehtiyat fondundan yaşayış evi, həyətyanı və bağ sahələri üçün Azərbaycan Respublikası vətəndaşlarına qanunvericiliyə uyğun olaraq verdiyi torpaq sahələri barədə bələdiyyələr tərəfindən həmin torpaq sahələrinin geri qaytarılmasına dair iddialar qəbul edilə bilməz. Bu Qanunun 19-cu maddəsinin ikinci hissəsinin birinci cümləsində nəzərdə tutulmuş səlahiyyətləri bələdiyyələr 2001-ci il yanvarın 1-dən etibarən həyata keçirir.

Hesab edirik ki, səlahiyyət ünsüründə diskresion səlahiyyətlərin mövcudluğu qəbul ediləcəyi halda inzibati aktın qəbul edilməsi məqsədilə iki inzibati orqan eyni vaxtda icraata başlaya bilər və ya əksinə, inzibati icraata başlamayaraq hər ikisi hərəkətsizlik edə bilər (biri digərinin icraata başlayacağını güman edə bilər). Bu baxımdan inzibati orqanın inzibati akt qəbul etmək səlahiyyəti hüquqi aktlarla dəqiq müəyyən edilibsə, inzibati aktın səlahiyyət ünsürü üzərində inzibati orqanın mülahizə sərbəstliyinin olmasından söhbət gedə bilməz.

Forma ünsürü

İnzibati aktın formasına dair tələblər “İnzibati icraat haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanununun 57-ci maddəsində təsbit edilmişdir.

Maddə 57. İnzibati aktın forması

57.1. Qanunda başqa forma nəzərdə tutulmamışdırsa və ya başqa formaya yol verilmirsə, inzibati akt yazılı formada qəbul edilir.

57.2. Yazılı inzibati akt icraatı həyata keçirən inzibati orqanın müvafiq vəzifəli şəxsi və ya kollegial inzibati orqanın vəzifəli şəxslərindən biri tərəfindən tərtib olunur. İnzibati akt inzibati orqanın müvafiq vəzifəli şəxsi tərəfindən və ya kollegial inzibati orqanın üzvləri tərəfindən imzalanır.

57.3. Azərbaycan Respublikasının qanunvericiliyi ilə birbaşa nəzərdə tutulmuş hallarda, habelə dövlət maraqlarına və ya ictimai maraqlara ziyan vura biləcək təhlükənin qarşısının alınması və ya aradan qaldırılması ilə əlaqədar təxirəsalınmaz hallarda inzibati akt şifahi və ya digər anlaşılan formada (başa düşülən digər formada) qəbul edilə bilər.

57.4. Bu Qanunun 57.3-cü maddəsinə əsasən şifahi və ya digər anlaşılan formada (başa düşülən digər formada) qəbul edilmiş inzibati akt aşağıdakı hallarda elan olunduğu vaxtdan 5 gün müddətində yazılı formada təsbit olunmalıdır:

57.4.1. inzibati akt ünvanlandığı şəxsin və ya digər maraqlı şəxsin hüquq və qanunla qorunan maraqlarını məhdudlaşdırdıqda (əlverişsiz inzibati aktın qəbul edildiyi hallarda);

57.4.2. inzibati orqan inzibati aktı yazılı formada qəbul edəcəyini vəd etdikdə;

57.4.3. qanunla birbaşa nəzərdə tutulduqda.

57.5. Qanunla nəzərdə tutulmuş hallarda inzibati akt işıq, səs siqnalları və işarələri, təsvirlər formasında və yaxud digər formalarda qəbul edilə bilər.

Azərbaycan Respublikası Ali Məhkəməsinin İnzibati Kollegiyasının 13 avqust 2020-ci il tarixli Qərardadının 28-ci bəndində qeyd olunmuşdur ki, forma – inzibati akt qəbul etməyə yönəlmiş iradənin xarici (maddi) aləmə ünvanlanmış ifadə üsuludur. Bir qayda olaraq inzibati aktlar yazılı formada olmalı və müəyyən edilmiş üsul qaydalarına riayət etməklə qəbul edilməlidirlər. Bu tələb, inzibati aktlara münasibətdə forma sərbəstliyi prinsipinin olmamasından irəli gəlir. Bununla yanaşı, qanunvericilikdə birbaşa nəzərdə tutulmuş hallarda, habelə dövlət maraqlarına və ya ictimai maraqlara ziyan vura biləcək təhlükənin qarşısının alınması və ya aradan qaldırılması ilə əlaqədar təxirəsalınmaz hallarda inzibati akt şifahi və ya digər anlaşılan (başa düşülən) formada qəbul edilə bilər. Qanunla nəzərdə tutulmuş hallarda inzibati akt işıq, səs siqnalları və işarələri, təsvirlər formasında və yaxud digər formalarda qəbul edilə bilər.

Nəzərə almaq lazımdır ki, “İnzibati icraat haqqında” Qanunun tələblərinə əsasən formaya dair tələblərə riayət edilməməsi mahiyyət etibarı ilə inzibati aktın inzibati məhkəmə icraatı qaydasında qanunsuz hesab edilməsi ilə nəticələnə bilər.

Belə ki, forma ilə bağlı tələblər ilk növbədə hüquqi sabitliyə və aydınlığa xidmət edir. Forma inzibati aktın ünvanladığı şəxsə elan edilməsi üçün konkret vasitə kimi və bununla da inzibati aktın hüquqi qüvvəyə malik olması üçün ilkin şərt kimi çıxış edir.[2]

İnzibati aktın formasının seçilməsində inzibati orqanın diskresion səlahiyyətinin olub-olmaması ilə bağlı elmi ədəbiyyatda fərqli fikirlər mövcuddur.

Fikrimizcə, inzibati aktların formasının seçilməsi inzibati orqanın diskresion səlahiyyəti deyildir. Çünki, inzibati aktların formasının seçilməsində “formanın məcburiliyi” prinsipi rəhbər tutulur. Bu ondan irəli gəlir ki, qanunda inzibati aktın yazılı və ya şifahi formada qəbul ediləcəyi təsbit edilmişdir.

Mümkündür ki, qanunverci bəzi hallarda hakimiyyət tədbirinin (inzibati aktın) formasını dəqiqliklə tənzimləməsin. Belə hallarda inzibati orqan inzibati praktiya uyğun hərəkət edə bilər. Bu baxımdan qeyd olunan halı inzibati aktın formasının seçilməsində inzibati orqanın diskresion səlahiyyəti kimi qəbul etmək doğru olmazdı.

Səbəb ünsürü

Səbəb – inzibati orqanı inzibati akt qəbul etməyə sövq edən və inzibati aktdan öncə mövcud olan maddi hadisə və ya hüquqi bir əsasdır. Hər hansı bir inzibati aktın qəbul edilməsi üçün əlverişli və yetərli bir səbəb olmalıdır. Xüsusi hüquqda şəxslər qanunla qadağan edilməmiş istənilən səbəblə əqdlər bağlamaqda sərbəstdirlər. Ona görə də, qanunda əqdin etibarsızlığının əsası kimi təsbit edilmiş konkret hallar istisna olmaqla, xüsusi hüquqda bağlanmış əqdin səbəbi bir qayda olaraq onun etibarlılığına təsir etmir. Ancaq inzibati hüquqda inzibati orqanın məqsədi ictimai mənafeni təmin etmək olduğundan, qəbul ediləcək inzibati aktların da bu məqsədə uyğun olaraq qanuni səbəbləri olmalıdır. İctimai mənafeni təmin etmək isə inzibati vəzifələrin lazımi şəkildə icrası və ictimai ehtiyacların ödənilməsində ifadə olunur. Beləliklə, səbəbsiz inzibati akt qəbul edilə bilməz. Digər tərəfdən, inzibati aktın əsasını təşkil edən səbəb həm “real mövcud” olmalı, həm də “hüquqa uyğun” olmalıdır. Nəhayət, inzibati aktların səbəb ünsürünün yoxlanılmasında nəzərə alınmalı olan prinsiplərdən biri də mütənasiblik tələblərinə riayət edilib-edilməməsidir. Buna görə, inzibati aktın doğuracağı nəticə ilə onun səbəbi arasında ağlabatan mütənasiblik təmin olunmalıdır (Azərbaycan Respublikası Ali Məhkəməsinin İnzibati Kollegiyasının 13 avqust 2020-ci il tarixli Qərardadının 29-cu bəndi).

İnzibati orqanlar qərar qəbul edərkən inzibati aktın qəbul edilməsi səbəbini göstərməli və inzibati aktı əsaslandırmalıdır. Bəzən hüquqi aktlarda qəbul ediləcək inzibati aktların səbəbləri açıq şəkildə təsbit oluna bilər. Bu zaman inzibati orqan qanunda göstərilən səbəblər nəzərə alınmaqla inzibati akt qəbul etməlidir. Belə olan halda inzibati orqanın səbəb ünsürünün göstərilməsində “diskresion səlahiyyət”indən deyil, “qapalı səlahiyyət”indən söhbət gedəcəkdir. Məsələn, “Lisenziyalar və icazələr haqqında” Azərbaycan Respublikası Qanunun 26-cı maddəsinə nəzər salaq.

Maddə 26. Lisenziyanın və icazənin ləğvi

26.1. Lisenziya və icazə aşağıdakı hallarda ləğv edilir:

26.1.1. lisenziyanın (icazənin) sahibi tərəfindən müvafiq ərizə təqdim edildikdə;

26.1.2. lisenziyanın (icazənin) müddəti bitdikdə;

26.1.3. lisenziyanın (icazənin) sahibi olan hüquqi şəxs, xarici hüquqi şəxsin filialı, nümayəndəliyi ləğv edildikdə;

26.1.4. lisenziyanın (icazənin) sahibi olan fiziki şəxsin fərdi sahibkar kimi fəaliyyətinə xitam verildikdə;

26.1.5. məhkəmənin müvafiq qərarı olduqda;

26.1.6. lisenziyanın və icazənin verilməsi üçün təqdim edilmiş sənədlərdə sonralar düzgün olmayan məlumatlar aşkar edildikdə;

26.1.7. bu Qanunun 25.4-cü maddəsində göstərilən məsələ ilə bağlı lisenziya və icazə verən orqana yazılı məlumat verilmədikdə;

26.1.8. lisenziyada göstərilmiş fəaliyyət növü və icazə lisenziya tələb olunan fəaliyyət növlərinin və icazələrin siyahısından çıxarıldıqda;

26.1.9. Azərbaycan Respublikasının qanunları ilə müəyyən edilmiş digər hallarda.

26.2. Lisenziya və icazə bu Qanunun 26.1-ci maddəsində göstərilən hallara (bu Qanunun 26.1.5-ci maddəsi istisna olmaqla) istinad edilməklə, lisenziya və icazə verən orqanın inzibati aktı ilə ləğv edilir. Həmin inzibati akt qəbul olunduğu tarixdən 2 iş günü müddətində lisenziyanın (icazənin) sahibinə təqdim edilir və ya sifarişli poçt göndərişi vasitəsilə göndərilir.

26.3. Ümumi lisenziyada göstərilən fəaliyyət növünün bir və ya bir neçə alt növünü həyata keçirmək hüququna bu Qanunun 26.1-ci maddəsində (26.1.3-cü və 26.1.4-cü maddələr istisna olmaqla) göstərilən əsaslar üzrə xitam verilməsi, həmin lisenziyada göstərilən fəaliyyət növünün digər alt növlərinin həyata keçirilməsinə mane olmur.

26.4. Lisenziyanın (icazənin) sahibi lisenziyanın və icazənin ləğvi haqqında inzibati aktdan inzibati qaydada və məhkəməyə şikayət verə bilər.

Göründüyü kimi, qanunda müvafiq inzibati aktın qəbul edilməsinin səbəbini bir neçə hal təşkil edir. Başqa sözlə, inzibati aktın qəbul edilməsi səbəbləri qanunda açıq şəkildə təsbit edilmişdir və həmin hallar inzibati aktın səbəb ünsürünü təşkil edirlər. Eyni zamanda qeyd etmək lazımdır ki, hazırkı nümunədə inzibati orqan qanunda nəzərdə tutulmuş səbəblər xaricində başqa bir hala (səbəbə) istinad edərək inzibati akt qəbul edərsə, həmin inzibati akt səbəb ünsürü baxımından qanunsuz olacaqdır.

Bunun əksinə olaraq, bəzən qanunvercilikdə qəbul ediləcək inzibati aktların səbəbləri açıq şəkildə təsbit olunmur və ya ümumiyyətlə, göstərilmir. Bəzən isə hüquqi aktlarda ümumi xarakterli sözlərdən (terminlərdən) istifadə olunur. Bu zaman inzibati aktın səbəb ünsürünün göstərilməsi inzibati orqanın diskresion səlahiyyətinin təsir dairəsinə düşür. Başqa sözlə desək, qanunun normasında inzibati aktın səbəb ünsürü göstərilməmişdirsə, bu zaman inzibati orqan inzibati aktın səbəb ünsürünü diskresion səlahiyyəti əsasında müəyyən edəcəkdir.

Digər tərəfdən inzibati aktın səbəbinin qanunvericilikdə göstərilməməsi belə anlaşılmamalıdır ki, inzibati orqan heç bir səbəb olmadan akt qəbul edə bilər. Bu, hüquqi dövlət prinsipinə uyğun deyil. Çünki inzibati aktın səbəb vә məqsəd ünsürləri arasında məcburi əlaqə var. Qanunda səbəb göstərilmədikdə də inzibati akt o aktdan gözlənən məqsədin (ictimai marağın) reallaşdırılmasını mümkün edən səbəbə əsaslanmalıdır. Qanunvericilikdə səbəbin gostərilməməsi xidməti vəzifə sahəsi ilə bağlı mülahizə səlahiyyətinin olması deməkdir.[3]

Məzmun ünsürü

Məzmun – inzibati orqanın inzibati akt qəbul edərkən nail olmaq istədiyi konkret nəticədir. Buna görə, inzibati aktın doğurduğu nəticə inzibati aktın məzmununu təşkil edir. İnzibati aktın səbəb və məzmun ünsürləri arasında çox sıx bir bağ vardır. İnzibati orqanı inzibati akt qəbul etməyə sövq edən hallar səbəb ünsürünü, inzibati aktın doğurduğu konkret hüquqi nəticə isə məzmun ünsürünü təşkil edirlər. Ona görə də, məzmun və səbəb arasında mütənasiblik tələblərinə cavab verən səbəbli-əlaqə münasibətləri olmalıdır. İnzibati aktın məzmunu, yəni gözlənilən nəticə həyata keçirilən bilən real xarakterli (mümkün) olmalı, eləcə də doğuracağı nəticələr hüquqla tanınan legitim bir nəticə olmalıdır. Buna görə, qanunda nəzərdə tutulan səbəbin mövcud olmasına baxmayaraq, qanunda nəzərdə tutulmuşdan başqa bir hüquqi nəticə yaradan inzibati akt qəbul edilmişsə, bu akt məzmun ünsürü baxımından qanunsuz hesab edilə bilər (Azərbaycan Respublikası Ali Məhkəməsinin İnzibati Kollegiyasının 13 avqust 2020-ci il tarixli Qərardadının 30-cu bəndi).

Qeyd etmək lazımdır ki, məzmun və səbəb ünsürü arasında sıx bağlantı, səbəbli-əlaqə münasibətləri mövcud olur. Hətta bəzi ölkələrin qanunverciliyində səbəb və məzmun ünsürü ayrı-ayrı deyil, birləşmiş halda, yəni “səbəb-məzmun” ünsürü kimi təsbit edilir.

Nəzərə almaq lazımdır ki, səbəb vә məzmun ünsürləri arasındakı bu bağın qırılması inzibati aktı ya səbəb, ya da məzmun ünsürü baxımından hüquqa zidd/qanunsuz hala gətirəcək. Qanunda nəzərdə tutulan səbəbin reallaşması ilə bərabər, qanunda nəzərdə tutulan hüquqi nəticədən başqa bir hüquqi nəticə doğuran akt qəbul edilibsə, bu akt məzmun ünsürü baxımından hüquqa zidd olacaqdır.[4]

Bəzi hallarda qanunvercilik inzibati aktın həm səbəbini, həm də məzmununu əvvəlcədən müəyyən edir. Məsələn, “Hərbi vəzifə və hərbi xidmət haqqında” Qanunun 18-ci maddəsinə nəzər salaq.

Maddə 18. Çağırışa möhlət verilməsi

18.1. Müddətli həqiqi hərbi xidmətə çağırışa möhlət rayon, şəhər, şəhərdə rayon çağırış komissiyasının qərarı ilə aşağıdakı əsaslara görə verilir:

18.1.1. ailə vəziyyətinə görə;

18.1.2. sağlamlıq vəziyyətinə görə;

18.1.3. təhsili davam etdirmək üçün;

18.1.4. Azərbaycan Respublikası Milli Məclisinin deputatı və bələdiyyələrə üzv seçilmək üçün namizədliyi qeydə alınmış şəxslərin seçki fəaliyyəti ilə əlaqədar (namizədliyi qeydə alındığı gündən seçkilərin nəticələrinin rəsmi dərc olunduğu günədək);

18.1.5. deputat, hakim, Azərbaycan Respublikasının İnsan hüquqları üzrə müvəkkil (ombudsman) fəaliyyəti ilə əlaqədar.

Yuxarıda qeyd olunan normanın 18.1.1-18.1.5-ci maddələrində nəzərdə tutulmuş hallar inzibati aktın səbəb ünsürünü, müddətli həqiqi hərbi xidmətə çağırışa möhlət verilməsi isə məzmun ünsürünü yaradır. Belə olan halda inzibati orqanın qanunda səbəb və məzmunla bağlı nəzərdə tutulmuş şərtlərə riayət etməsi gərəkdir. Başqa sözlə, hazırkı nümunədə inzibati orqanın məzmun ünsürünün müəyyən edilməsində diskresion səlahiyyətləri mövcud deyildir.

Səbəb və məzmun ünsürləri arasındakı bağlantını nəzərə alsaq, hüquqi aktlarda tək səbəbin və ya tək məzmunun göstərilməsi çox da rast gəlinən hal deyil. Ancaq bəzən inzibati aktın səbəb ünsürü qanunda dəqiq göstərildiyi halda, məzmun ünsürünün müəyyən edilməsi isə inzibati orqanın diskresion səlahiyyətinə aid edilir. Məsələn, Azərbaycan Respublikasının Miqrasiya Məcəlləsinin 78-ci maddəsinə nəzər salaq.

Maddə 78. Əcnəbilərin və vətəndaşlığı olmayan şəxslərin Azərbaycan Respublikasının hüdudlarından kənara çıxarılmasının əsasları

78.1. Əcnəbilər və vətəndaşlığı olmayan şəxslər aşağıdakı hallarda Azərbaycan Respublikasının hüdudlarından kənara çıxarıla bilərlər:

78.1.1. cinayət törədildiyinə görə Azərbaycan Respublikasının hüdudlarından kənara məcburi çıxarma cəzası təyin edildikdə;

78.1.2. inzibati xəta törədildiyinə görə Azərbaycan Respublikasının hüdudlarından kənara inzibati qaydada çıxarma inzibati tənbeh tədbiri tətbiq edildikdə;

78.1.3. bu Məcəllənin 79-cu maddəsinə uyğun olaraq əcnəbilərin və vətəndaşlığı olmayan şəxslərin Azərbaycan Respublikasının hüdudlarından kənara çıxarılması haqqında qərar (bundan sonra “kənara çıxarma haqqında qərar”) qəbul edildikdə.

Göründüyü kimi, normada əcnəbilər və vətəndaşlığı olmayan şəxslərin Azərbaycan Respublikasının hüdudlarından kənara çıxarıla biləcəyi səbəblər təsbit olunsa da, ancaq inzibati aktın məzmun ünsürünün müəyyən edilməsi inzibati orqanın diskresion səlahiyyətlərinə aid edilmişdir.

Məqsəd ünsürü

Məqsəd – inzibati aktın qəbul edilməsi ilə nail olmaq istənilən, aktdan gözlənilən yekun hədəfdir. İnzibati aktın qəbul edilməsi ilə nail olmaq istənilən nəticə (məqsəd) qanuni (legitim) olmalıdır. Qanunda açıq şəkildə göstərilib-göstərilməməsindən asılı olmayaraq bütün inzibati aktların qəbul edilməsində güdülən əsas ümumi məqsəd ictimai mənafenin təmin edilməsidir. Bununla yanaşı, inzibati aktlar üçün bu ümumi və dəyişməz məqsədlə yanaşı, xüsusi və müəyyən məqsədlər də nəzərdə tutula bilər. Belə xüsusi məqsədlər kimi hər hansı qanundan və digər normativ-hüquqi aktdan irəli gələn vəzifələrin icrasını təmin etmək çıxış edə bilər. Odur ki, inzibati aktlar məqsəd ünsürü baxımından yoxlanılarkən onların ümumi və ya xüsusi məqsədə yönəlib-yönəlmədiyi məsələsi ətrafında da qiymətləndirmə aparılmalıdır. Qanunun bəzi inzibati aktlar üçün nəzərdə tutduğu xüsusi məqsədlərin (məsələn, sahibkarlığın inkişafını təmin etmək üçün və s.) aşıldığı hallarda inzibati akt məqsəd ünsürü baxımından qanunsuz olacaqdır. Xüsusi məqsədlərin ziddinə belə inzibati aktlar qəbul edərkən inzibati orqanlar səlahiyyətin təhrifinə yol vermiş olurlar. Səlahiyyət təhrifi həm də o zaman mövcud olur ki, nail olmaq istədiyi nəticədə haqlı olsa da, inzibati orqan konkret bir məqsəd üçün müəyyən edilmiş vasitəni (üsulu) başqa bir məqsədə nail olmaq üçün istifadə edir (Azərbaycan Respublikası Ali Məhkəməsinin İnzibati Kollegiyasının 13 avqust 2020-ci il tarixli Qərardadının 31-ci bəndi).

Bəzən təcrübədə inzibati aktın məzmun ünsürü ilə məqsəd ünsürü qarışdırılır. Onların fərqini konkret bir nümunə üzərindən izah edək.

Məsələn, vətəndaşa yaşa görə əmək pensiyasının təyin edilməsi barədə inzibati aktın (qərarın) məzmunu şəxsə pensiyanın təyin edilməsi, məqsədi isə sosial təminat hüququnun təmin edilməsidir.

Məqsəd ünsürünün təhlili onu deməyə əsas verir ki, onun seçilməsində inzibati orqanların diskresion səlahiyyətləri yoxdur. Bu zaman sual oluna bilər ki, əgər qanunda bir neçə xüsusi məqsəd göstərilmişdirsə, bu halda inzibati orqanın onlardan birini seçməsi diskresion səlahiyyət kimi qiymətləndirilə bilərmi?

Bununla bağlı qeyd etmək lazımdır ki, qanunda bir neçə xüsusi məqsəd göstərilmişdirsə və ya xüsusi məqsədlər təsbit olunmamışdırsa, bu zaman demək olmaz ki, inzibati orqan məqsəd ünsürünün müəyyən edilməsində diskresion səlahiyyətlərə malikdir. Nəzərə almaq lazımdır ki, qanunun bəzi inzibati aktlar üçün nəzərdə tutduğu xüsusi məqsədlərin məqsəd ünsürü baxımından qanuni olması üçün ümumi məqsədin sərhəddini keçməməsi gərəkdir. Yuxarıda da qeyd edildiyi kimi, qanunda açıq şəkildə göstərilib-göstərilməməsindən asılı olmayaraq bütün inzibati aktların qəbul edilməsində güdülən əsas ümumi məqsəd ictimai mənafenin təmin edilməsidir.

[1] Balta, T.B., İdare Hukuku I,Genel konular, AÜSBF Yayını, Ankara 1970

[2] Səyyad Kərimov, Günəş Vəliyeva. “İnzibati icraat haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanunu. Kommentariya. “Hüquq ədəbiyyatı” nəşriyyatı, Bakı, 2006, səh 312

[3] Fərhad Mehdiyev. İnzibati hüquq. Bakı, 2010

[4] Fərhad Mehdiyev. İnzibati hüquq. Bakı, 2010